2013-03-07
2012年4月19日，国务院办公厅颁布了《"十二五"全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（以下简称该规划）。该规划，主要阐明了"十二五"时期（2011-2015年）生活垃圾处理的目标、任务以及资金分配等内容。
近年来，中国多家民间环保组织致力于推动城镇生活垃圾管理的改善，并在多地进行了专题调查研究。关于该规划中提及的目标和主要任务，环保组织有以下三点评论和建议：
1 该规划仍以生活垃圾末端处理为重，未制定明确的国家及各省市生活垃圾减量目标。
该规划作为落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要国民生产规划》（以下简称国家十二五规划）和《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（以下简称生活垃圾处理意见）的重要支撑和指导各地工作的重要依据，仍以生活垃圾末端处理为主要思路，未对十二五期间全国以及各省市的生活垃圾减量目标（如填埋、焚烧等垃圾末端处理量减少比例）做出前瞻性的规划。该规划仍未摆脱我国一直以来的重末端轻前端的垃圾处理思路，和国家大力倡导的循环经济和可持续发展相背离。
该规划附件6显示，全国（除北京、天津、福建、海南、西藏、甘肃、青海、宁夏）垃圾分类设施的投入不及总投资的10%，除北京为30亿以外，其余省市均在5-10亿元；而垃圾末端处理设施（不含餐厨垃圾处理设施）占总投资的65.5%，其中广州、山东超过百亿，北京、上海、江苏也高于80亿，前末端投资比例相差甚大。此外，该规划完全缺失生活垃圾处理意见中"三、切实控制城市生活垃圾产生：（四）促进源头减量"的内容。
对此，民间环保组织表示遗憾。
2 该规划制定无害化处理能力未考虑垃圾减量潜力，填埋，焚烧仍为主要处理方式。
2.1 全国和各省市无害化处理能力规划未考虑垃圾分类的减量潜力
该规划提及，"到2015年，全国城镇生活垃圾无害化处理能力87.1万吨/日，基本形成与生活垃圾产生量相匹配的无害化处理能力规模"，同时又提到"全面推进垃圾分类试点，......各省（区、市）建成一个以上生活垃圾分类示范城市"。以广州试行垃圾分类的经验来看，垃圾焚烧、填埋量会随着分类行动的开展逐渐减少。2012年1-11月，广州市生活垃圾日均处理13711吨，焚烧、填埋处理量同比减量3.09%。而2015年预计的87.1万吨/日垃圾产生量，并没有考虑全面推行垃圾分类后而减少的末端处理垃圾量，以此数据来规划末端无害化处理规模，缺乏严谨性和长远考虑，最终会导致末端处理能力过剩。
2.2 垃圾焚烧比例全国35%、东部48%还有待商榷。
"全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上，其中东部地区达到48%以上"，首先，这样的末端处置技术目标的设定不符合我国家庭垃圾组分的实际情况：厨余垃圾约占50%。厨余垃圾应该通过堆肥、厌氧发酵等方式进行处理，而不是未经分类直接焚烧；其次，我国垃圾焚烧厂在各地遭受大量公众质疑，垃圾焚烧厂污染事件频发，缺乏有效监管-5。作为大型公共设施，一个城市焚烧比例的制定，需要综合考虑我国生活垃圾组分、垃圾分类的减量潜力、以及环境和社会影响。
2.3 质疑部分省市仅有填埋、焚烧两种末端处理技术的不合理性。
该规划附件3显示，海南、广东、安徽、贵州、重庆、西藏、青海、宁夏、新疆到2015年仅有焚烧、填埋两种垃圾处理方式；浙江、河南其它处理设施的比例仅为1%。尤其是广东省的规划，令人诧异！
当前广州市正在大力推进垃圾分类的工作，大量的厨余垃圾被单独分类和运输，并建立了试点大田山生态循环园单独处理厨余垃圾，而在末端处理设施规划中，广东省除了填埋和焚烧外，其它处理技术比例为"0"，这与附件5"'十二五'餐厨垃圾处理规划"中，广东省数据自相矛盾。而倘若表3、表5是两个单独的核算体系，那大力开展垃圾分类的广州所在的广东省，没有厨余单独处理设施的规划，这又作何解释？这样的规划，如何体现全力推进生活垃圾分类的目标？其它省市，也同样面临此类问题。
3 该规划中城镇生活垃圾处理监管体系投资力度不够，未重点强调公众参与和信息公开。
该规划将城市生活垃圾处理监管体系作为主要目标，相较于之前有了进步。但暂不考虑十二五规划期间新增的末端处理设施，截止到2010年底，我国已运行的卫生填埋场919座、垃圾焚烧厂119座、其它38座，而十二五期间关于生活垃圾处理监管体系的投资力度为25亿，仅占总投资的1%，和我国末端处理设施运行屡有事故发生的新闻相比2-5，重视和投入程度还需要加强。
此外，该规划中"主要任务第（六）条'加强监管能力建设'"，忽视了公众参与和信息公开在完善生活垃圾处理设施建设、运营和排放监管体系的作用。在我国有效的公众参与能促进监管体系真正发挥作用，而信息公开又是公众参与最基本和最重要的方式。对此，政府和企业应主动公开末端处理设施的环评报告、可行性报告、环保验收报告、运行监测的数据、违法处罚情况等信息，尤其是垃圾填埋场渗滤液、垃圾焚烧厂二恶英等持久性有机污染物、垃圾焚烧厂飞灰处理监管报告等；应鼓励公众独立开展现场监督的行为；并加强对违法企业和政府监管不力的惩罚力度。
另，国务院办公厅、住房城乡建设部、环境保护部、发展改革委应充分考虑已运行的和新增的垃圾焚烧厂，其二恶英的监管和增长应该符合《<关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约>国家实施计划》中的要求，"优先针对重点区域的重点行业现有二恶英排放源采取BAT/BEP 措施，到2015年，基本控制二恶英排放的增长趋势。"
基于以上分析，我们希望国务院办公厅、住房城乡建设部、环境保护部、发展改革委能够重新审视现有规划的目标，并进行如下调整：
一、从现在以垃圾末端处理为中心的思路转为以垃圾减量为核心思路，并充分考虑垃圾分类减量潜力的基础上，重新论证垃圾末端处理的能力以及不同技术的采用比例，尤其是该规划中垃圾焚烧过高的比例；
二、对于广东、海南、安徽、重庆等城市仅采用填埋、焚烧两种处理技术进行调整，充分考虑垃圾分类后厨余垃圾单独处理的技术需求，全面增加厨余垃圾单独处理的比例和资金投入；
三、增加生活垃圾监管体系建设力度，鼓励公众参与，确保末端处理设施信息主动、全面公开。
同时，我们强烈呼吁：
在下一个国家五年规划（十三五规划）中，以末端处理为思路的生活垃圾无害化处理设施建设规划更改为以垃圾减量为指导思想、以无害化作为底线的垃圾管理规划。并且参照国外的经验，结合2012年联合国发布的《制定国家垃圾管理战略导则（草案）》的方法，制定我国垃圾管理战略，明确国家及各省市垃圾减量目标和管理对策的优先次序原则，说明什么是"先分类，后焚烧"，同时制定具体的、可操作的、有时间表的国家实施方案。最终，从源头减少垃圾产量，减少末端处理的环境危害。
联署持续中，请点击自然大学的联署平台：http://www.nu.ngo.cn/shsj/682.html
参与联署的机构与个人：
零废弃联盟
自然之友
南京绿石环境行动网络
绿色潇湘
芜湖生态中心
绿色汉江（襄阳市环境保护协会）
厦门市绿十字环保志愿者中心
达尔问自然求知社
河南绿中原环境友好中心
福建省绿家园环境友好中心
环友科学技术研究中心
宜居广州生态环境保护中心
绿色浙江环保组织
重庆青年环境交流中心
绿色和平
兰州绿地志愿者中心
自然大学
成都根与芽
上海爱芬环保
福建环保志愿者协会
磐石能源与环境研究所
张伯驹
冉丽萍
田倩
雍容
徐智慧
毛达
莫景腾
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