防治农村污染对策何在 农村环境形势不容乐观

防治农村污染对策何在 农村环境形势不容乐观

2011-10-12 来源：中国环境科学研究院

我国农村环境保护工作近年来取得了积极进展，但环境形势仍然十分严峻。当前，各地急需提高对农村环境保护工作重要性和紧迫性的认识，把农村环境保护工作摆上 更加重要和突出的位置，下更大的气力，做更大的努力，切实解决农村环境问题。本版今日特刊发中国环境科学研究院席北斗关于农村环境污染现状及防治对策的文 章，以飨读者。

近 年来，在党中央、国务院的高度重视下，我国农村环境保护工作取得了较大进展，但环境形势仍然十分严峻。在大多数农村地区，“脏、乱、差”现象非常突出，生 活垃圾和废水随意排放；环境卫生差，臭气熏人，蚊蝇乱飞，危害人体健康；点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织。与此同 时，农村环境保护的政策、法规、标准体系尚不健全。当前，农村环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素之一，制约了农村经济社会的可持续发 展。

为彻底改变污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑的农村环境现状，必须充分认识到农村环境保护工作的重要性和紧迫性，加强农村环境保护，推进新农村建设进程，促进农村地区可持续发展。

农村环境形势不容乐观

■阅读提示

农村环境形势严峻主要表现在:农村生活污水污染严重，农村生活垃圾堆积成山，农村饮用水水源地污染日趋严重，畜禽养殖污染严重。

农 村生活污水污染严重。目前，我国农村生活污水年排放量约为80亿~90亿吨，96％的村庄没有排水渠道和污水处理系统。农村生活污水具有量大面广、有机物 浓度偏高、日变化系数大、间歇排放、控制困难等特点，未经处理的生活污水肆意排放，严重污染农村生态环境，直接威胁广大农民群众的身体健康，阻碍农村经济 发展。同时，村镇工业污水排污量大、类型复杂，村镇产业集聚带来的生活和工业复合污染问题对农村居民健康造成严重威胁。有数据表明，从2000年到 2008年间，工业废水COD排放量占全国COD排放量的比例由53％上升到58％。村镇企业污废水治理仍较落后，大部分镇区未建生活污水处理厂，污水和 雨水一并进入合流管道，就近排入河道，使河道、湖泊受到严重污染，严重破坏了农村生态平衡，村镇企业复合污染治理已迫在眉睫。

农 村生活垃圾堆积成山。随着农村经济的发展、农民生活水平的提高和农民生活消费方式的改变，工业产品在农民生活中日益增多，生活垃圾成分和含量也在趋向于城 市化，农村生活垃圾的产生量和堆积量逐年增加。农民人均日生活性垃圾量为0.86公斤，其中随意堆放占36.7％，收集堆放占63.3％。按第六次人口普 查数据6.74亿农民计算，生活垃圾年产生量接近5.8亿吨，其中约2.1亿吨垃圾属于随意堆放。

绝 大部分农村地区没有专门的垃圾收集、运输、填埋及处理系统，同时城市往往将垃圾输送到郊区、农村等地。农村生活垃圾在田间地头、道路两旁随意堆放，自然洼 地成为天然垃圾箱。垃圾的随意堆放容易滋生蚊蝇，占用大量农村土地，垃圾渗滤液对地下水及农田造成了潜在的威胁和污染。

农 村饮用水水源地污染日趋严重。天然劣质水问题突出，全国目前仍有超过1亿的农村人口喝不上干净水。农村饮用水水源地污染主要由乡镇企业污染、化肥和农药的 过量和不合理使用、集约化养殖场污染、固体废弃物污染和农村污水处理基础设施落后等原因造成。2005年水利部的调查表明，中国农村饮用水不安全人口约为 3.23亿人左右，其中9084万人受到水污染的影响。2006年至2010年间，中国政府通过实施农村饮水安全工程建设，解决了2.2亿农村人口的饮水 安全问题，提前6年实现了联合国千年发展目标的承诺。

畜 禽养殖污染严重。目前，畜禽养殖污染已居农业污染源之首，并且成为部分水体水质恶化的重要污染源，严重影响村镇人居环境和人体健康。第一次全国污染源普查 公报显示:2007年，中国规模化畜禽养殖场的畜禽粪便产生量为2.43亿吨，尿液产生量为1.63亿吨。在农业源污染中，比较突出的是畜禽养殖业污染问 题，畜禽养殖业的化学需氧量、总氮和总磷分别占农业污染源的96％、38％和56％。我国畜禽粪便和废物每年的产生量为17.3亿吨，是工业固体废物的 2.7倍。同时，由于管理部门疏于规划、环境意识淡薄，畜禽养殖场的环境管理水平普遍较低，全国90％的规模化养殖场未经过环境影响评价，60％的养殖场 缺乏干湿分离这一最为必要的污染防治措施。另外，养殖场环境污染防治投资力度明显不足，80％左右的规模化养殖场缺少必要的污染治理投资。

农村环境污染成因分析

■阅读提示

农村环境污染主要原因有:农村环境保护投资力度不足，农村环境基础设施建设滞后，农村环境管理基础薄弱，农村环境保护政策法规不完善，农村环境保护意识较为薄弱等。

一、农村环境保护投资力度不足

在 城乡环境二元结构发展模式下，国家公共财政长期忽视对农村环保的投入，城乡环境保护投入相差甚远。城市环境保护投入主要来自各级政府预算资金及预算外资 金，有较为充分的保障。农村环境保护投入主要靠农民或农村投入，使得农村环境保护投入没有保障，拉大了城乡环境建设的差距。

农 村环境保护属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力。农村聚居点和小城镇由于单体市场规模小，其基 础设施建设和运行难以进行市场化运作，因而必须依赖财政资金，而乡镇和村一级行政组织普遍财源不够，难以建设污染治理基础设施，这就造成了农村聚居点污染 日趋严重并将继续严重的状况。

目 前全国约有60万个行政村，按照其中1/3即20万个行政村迫切需要治理，每个行政村治理需要100万元，中央和地方各投资50％测算，共需中央财政投入 1000亿元。虽然自2008年中央财政设立中央农村环保专项资金以来，3年共安排资金40亿元，带动地方资金投入近80亿元，2011~2012年中央 财政还计划安排95亿元支持各地开展农村环境综合整治，但在农村环境保护中，除各种创建示范点有少量投入外，绝大多数县(市)农村环保投入均为空白。如全 国仅有6％的村庄有垃圾清理资金，因此我国农村环境污染治理资金缺口仍然很大。

农村环保投入不足导致环境基础设施建设落后，环保队伍自身建设难以跟上形势需要，环保机构设置滞后，缺乏有效的手段解决农村环境污染问题。

二、农村环境基础设施建设滞后

长 期以来，重城市、轻农村，重工业、轻农业，重点源、轻面源的环保工作城乡差距十分突出，农村环保欠账过多。近年来，尽管我国农村环境保护加快发展，但总体 上仍然处于滞后状态，仍是农村现代化建设中的一块短板。目前，农村环保社会服务的覆盖面和公平性相当不够，整体水平与老百姓改善农村环境质量的要求明显不 相适应。农村地区环境基础设施建设相当落后。全国4万多个乡镇、约60万个行政村，绝大多数没有环境基础设施。以畜禽养殖业为例，我国大部分养殖场都是因 陋就简，没有建设必要的污染处理设施，造成了较为严重的环境污染。

三、农村环境管理的基础薄弱

我 国农村环保工作重建设轻管理、重硬件轻软件、环境质量反弹等问题依然突出，缺乏完善和长效的农村环保长效管理机制。主要表现在:农村污染治理相关政策的针 对性和可操作性不强，保障机制尚未建立；农村污染治理控制上尚缺乏系统性、针对性的全套管理机制，也缺乏城乡之间的生态补偿机制；现行的管理政策、条例等 比较分散，针对农村生活污染控制政策考评体系、问责制度、污染物监管机制等尚未建立。

目 前，诸多的环境法规与政策对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，对污染物排放实行总量控制制度，对点源污染控制有效，但不能有效地解决面源 污染问题。加上基层管理机构缺乏、监管制度缺失和一些地区对农村环境污染严重性认识不足，农村环境基础设施建设尚没有进入地方官员政绩考核体系，导致我国 农村环境污染现象严重。

据笔者了解，多数省级环保部门没有设立负责农村环保的专职处室，县级及以下基层环保部门力量更为薄弱，95％以上的乡镇没有设立环保机构。农村环保缺乏必要的监测、监察设备和能力，无法有效开展工作。

四、农村环境保护政策法规不完善

目 前，我国环境保护的立法重点局限于城市与工业，有关农村环境保护的法规不多，城乡环境保护法制建设、环境保护机构设置、环境保护组织以及执法管理等差异化 明显。现行的环境保护法律、法规、标准在农村的成效有限，适用性不强，针对性和可操作性不强，相关排放标准还存在空白，不能有效解决日趋严重和复杂的农村 环境问题。

农村环境保护立法工作尚处于起步阶段，基础较为薄弱。当前农村环境保护立法不健全，对于农村养殖业污染、农村饮用水及饮用水水源保护、农村生活污染、农村环境基础设施建设、农业废弃物回收利用管理等方面的立法严重不足。

我 国现在还没有一部独立的农业环境保护法律、法规。《环境保护法》、《农业法》对农业环境保护虽有涉及，但未能将农业环境与农业自然资源的保护协调起来；一 些重要的农业环境领域如农业水源保护、农药污染防治、中小企业环境管理等存在立法空档。虽然环境保护部已发布农村生活污染防治技术政策，但有关农村面源污 染防治和农作物秸秆利用等方面的技术政策、污染物排放标准和工程技术规范等不全面，尚不能从法律法规和政策上给予足够的保障，促进农村环境保护方面的力度 远远不够。

五、农村环境保护意识较为薄弱

环 境意识薄弱、缺乏科学发展观念是导致农村环境污染产生的根本原因。首先，一些地方政府没有树立正确的政绩观，片面追求经济效益和短期的政绩，在招商引资过 程中没有把环境保护和生态建设放在优先位置考虑，没有将科学发展观落实到实际工作中。片面追求经济利益和眼前利益，以牺牲环境为代价追求经济增长，走“先 污染、后治理”的不可持续发展道路。其次，部分乡镇企业负责人环境法制观念不强，在利益驱动下，对污染防治消极对待，企业污染治理设施缺失，污染物偷排偷 放现象严重。再次，由于对农村环境宣传教育力度不够，农民环境意识总体上不是很强，由于生存、生活、发展是其第一需要，农民往往会对涉及自身利益的环境违 法行为进行举报或投诉，而对自身破坏或影响环境的行为缺乏自我约束。

农村污染防治对策建议

■阅读提示

建议加大农村环保资金投入力度，加强农村环境基础设施建设，加强农村环境监管机制建设，加强农村环境政策法规建设，加大农村环境保护宣传力度。

一、加大农村环保资金投入力度

采 取政府引导、社会投入、市场运作的方式，多渠道筹措资金，建立政府、企业、社会多元化农村环保投融资机制。发动村民，吸引民间资本投入，鼓励国内外企业、 民间资金投入环境保护领域，引导全社会参与城乡统筹农村环保建设，形成以中央财政投入为主、地方配套、村民自愿的多方资金保障体系，使全社会都积极投入到 环境保护中来。

实 施以奖促治、以奖代补、以奖代投等措施，强化环保资金使用绩效，切实增加农村环保投入，将农村环保建设资金列入各级政府财政预算，充分发挥公共财政在一体 化建设方面的引导作用。有了强有力的资金保障，才能大力开展农村环境基础设施建设、农村环境综合整治等，从而为农村环保工作奠定坚实的物质基础。

二、加强农村环境基础设施建设

积 极探索适合不同区域特征的城乡统筹环境基础设施建设的道路，提高农村环保技术装备水平。在城乡结合部和近郊区经济基础较好的农村地区，可考虑接入市政管网 统一处理模式，利用城镇污水处理厂统一处理村庄污水；对不能纳入城市污水收集管网的乡镇，要因地制宜地建设污水处理设施，县城和中心镇的污水厂等环境工程 要尽可能地向周边农村地区延伸，使更多农村居民从中受益。对乡镇污水处理厂，除主体工程要给予资金配套之外，对纳管费用、运行经费等也要给予补助。

对 农村生活垃圾逐步实现日产日清，按照统一规划、就近处理的原则，纳入县(市)处置系统进行统一处置。推进城乡垃圾一体化收集处置体系建设，加快镇(乡)垃 圾中转设施，城镇或区域生活垃圾无害化集中处理设施建设，积极开展现有生活垃圾处理设施的无害化改造或封场，确保集中收集的农村生活垃圾得到无害化处置。 尽快形成“户收、村集、乡中转、县处理”和偏远镇村“就地分拣、综合利用、无害化处置”的城乡一体化垃圾处置体系，完善垃圾处理设施建设。

三、加强农村环境监管机制建设

充实农村环保力量，把城市环境监管触角延伸到农村的最基层，使农村环保不留死角和盲区，建立乡镇基层环保机构，配备专业人员和设备，加强农村环境宣传、环境监督和日常环境管理，形成城乡统筹的环保管理纵向协调机制。

建 立农村生活环境监测指标、技术评价标准，提高农村生活环境动态监测水平；建立农村环境监测与预警系统，形成高效、稳定和动态、立体的监测体系；开展农村环 境监察标准化和生态环境监察试点工作，完善统筹城乡环境保护考核指标体系。制定公平、公正、公开的奖惩制度框架和奖惩制度，对农村污染治理成效进行认真评 估，将农村生活污水处理达标排放、垃圾收集清运、保洁等工作与各项考评紧密结合，体现奖优罚劣的原则。

建 立健全县对乡镇、乡镇对村、村对保洁队伍自上而下三级联动的考核督查机制，实行层层监督、严格考核。组建专门的农村环境保护领导小组，设立举报、投诉电话 和电子信箱，广泛接受社会各界对农村环境保护与生态建设工作的监督。通过明察暗访、季度督察、意见反馈、相互抽查、年度考核等多种形式，推动农村环境长效 管理工作真正落到实处。

四、加强农村环境政策法规建设

加 快建立和完善农村环境保护法律体系，将农村污染治理纳入法制化轨道。一个完善、独立的农村环境法律体系应包括如下内容:宪法关于农村环境与资源保护的规 定；农村环境与资源保护基本法；农村环境与资源保护单行法；农村环境标准；其他部门法中关于农村环境与资源保护的法律规范。

通 过立法手段，确立农村生活垃圾产生者在垃圾产生、收集、清运及处理过程中的行为规范和义务，明确垃圾产生者对垃圾处理必须承担的责任；对已有的政策法规要 落到实处；对随意倾倒垃圾等行为进行相应惩罚。对垃圾分类收集、保洁工作较好的行政村，给予一定的优惠措施和奖励，以提高广大农民参与农村环保的积极性。 制定农村生活垃圾长效管理制度、规范和机制，为农村生活垃圾处理提供相应的技术保证和法律保障，实现“村容整洁、设施完善、服务标准、管理有序”的农村环 境卫生目标。

按 照农村生活污水减量化排放、无害化处理和资源化利用的思路，加强农村生活污染控制法律体系建设，如制定《农村生活污水治理技术指导意见》、《农村生活污水 治理工作管理意见》等技术规范、管理细则，为农村生活污水处理提供依据，实现农村生活污水雨污分流、无害化处理和达标排放。

五、加大农村环境保护宣传力度

将 与农村环保有关的科学知识和法律常识纳入环保宣传教育计划，加大对农村基层领导及广大村民的环境保护教育培训力度，充分利用广播、电视、报刊、网络等媒 体，开展多层次、多形式的舆论宣传和科普教育，丰富人们的环境知识，提高广大村民、企业法人的守法意识和可持续发展意识，将环境法律法规和各项环境决策转 化为社会的自觉行动，努力营造农村环境保护的舆论氛围。

建立环境信息公开制度，定期发布有关的环境监测信息和科技标准，实行环境信息公开化，尊重农民知情权、参与权和监督权，从整体上提高村民的环境意识，使其主动参与、支持和关心环境保护事业。