周季钢 彭光灿 曾臻
2008年6月26日
一新的水权规范有望缓解中国西南干旱地区的水荒问题。周季钢、彭光灿和曾臻借机就水交易的前途和风险作出了报道。
"这也意味着，在相对节水的单位，可在降低运行成本的同时，通过水权转让可获得一笔额外收入。"
4月1日，朱家平从铜梁县水务局的工作人员手中，拿到了一份盖满公章的取水申报报告。这些公章，分别由蒲吕镇及其下属的3个村子所盖。在该报告获批之后，朱家平才成为新联村11社溶洞水源的合法水权使用者。
朱家平的公司计划用溶洞水养殖娃娃鱼。按照新近出台的《铜梁县水权管理办法》(以下简称《办法》)，朱家平的申请应具备的条件之一，就是"与第三者利害关系的相关说明"。该县水务局水政水资源管理科负责人刘尚斌对此的解释是：必须征求水源地附近的3个村子的同意，"看会否影响村民的饮水用水安全"。
虽然手续复杂了一些，但朱家平认为值得。因为在取得村民书面同意后，将来若因取水而发生纠纷，自己便可理直气壮得多。更为重要的是，该水源位于铜梁某开发区附近，随着大量企业入驻园区，一旦有用水需要，则需要向朱家平付费购买。由此，朱家平成为了中国第一部地方水权规范办法的首位受益人。
实际上铜梁并非是第一个涉及水交易的地区。早在2000年，极度缺水的浙江义乌市就以2亿元的价格，向毗邻的东阳市购买横锦水库每年5000万立方米的永久饮水权，这恐怕是中国有记载的第一笔"水交易"。2006年，北京水务局宣布，每年向河北支付2000万元的"生态补偿"，且之后将向山西、河北两省"买水"。
在"碳交易"逐渐被人们所熟悉的时候，"水交易"也开始慢慢进入人们的视线。随着民间交易行为的日渐增多，铜梁县成了中国第一个进行"水交易"法制化尝试的地方政府。可以肯定的一点是，铜梁的尝试只是拉开了这个大幕的一角。而造成这一现象的主要原因，就是中国日益严峻的水资源危机。
据新华社报道，1990年以来，中国平均每年因旱受灾的耕地面积，占全国耕地总面积的1/5；全国600多座城市中，有400多座缺水。日益深重的缺水现象，已经成为中国社会经济可持续发展的严重障碍。与此同时，水污染却与日俱增，如何用经济杠杆来调节水的分配、使用和治理，已成为摆在中国执政者面前的首要难题。
不幸的是，《中华人民共和国水法》并没有明确规定水资源所有权和使用权的划分原则，这必然会导致相关利益方的无序争夺，最终反而加剧了水资源的浪费。
铜梁县所在的中国最大的直辖市重庆，便因为"水权"制度缺失深受其害。据重庆市水利局政策法规处副调研员周懿回忆：2006年夏季，重庆遭遇了罕见的旱灾，嘉陵江重庆段水位逐日下降，取水口全部暴露，无法正常取水。而气象部门则称，嘉陵江上游的金沙江流域雨水充足，"应该"有大量的水源汇入嘉陵江。造成这个矛盾的原因就在于金沙江四川段大小水电站有近50余座之多，他们为了发电而截流，加剧了位于它们下游的重庆的灾情。最后，在国家水利部门的干预下，四川方面才下令金沙江沿线的水电站开闸放水。3天后，重庆嘉陵江水位明显上升。
而铜梁县更是重庆缺水的重灾区，2006年8月，其9个场镇26.15万人饮水困难，5个场镇7.1万人全靠异地送水。整个铜梁大地满目疮痍，干裂的农田可以伸进人掌，耐旱的竹子也都枯死。
虽然当年通过开闸放水暂时缓解了灾情。但是重庆和四川两个省份之间用水的矛盾却仍然存在。遇到突发事件时，仍然无法实现迅速协调解决。穷则思变，在严峻的形势下，铜梁成了冲在最前头的"黑马"，重庆首部水权管理办法在这里诞生了。
2007年3月，铜梁县水务局组建了专门班子，从事《办法》的起草工作。然而，过程却并不顺利。
首先，不同的学者，对"水权"的理解不尽相同。譬如原水利部部长汪恕诚曾说，"水权"最简单的说法，是水资源所有权和使用权；而清华大学法学院教授崔建远则认为，水权即为依法对于地面水和地下水取得使用或收益的权利。这造成了在后来下发的正式立法文件中，关于"水权"的定义，被人为回避了。
其次，法律专家认为，在《中华人民共和国水法》中亦未能明确"水权"。如果《办法》精确划定"水权"概念，势必在引起纠纷时，出现于上位法相悖的情况。显然，铜梁没有能力、也不敢有所突破。仅在《办法》的第二条中规定：本办法所称水权是指依法取得水资源的使用权，包括水资源开发权、取水权、用水权和排水权。
除此之外，《办法》原稿中规定的"经过市水行政部门批准"，业已改为在修改过程中，需向市水行政部门征求意见。这背后是一个严峻的中国式难题――"'经过批准'涉及到行政许可的问题，比较麻烦。"刘尚斌说。
尽管一波三折，经过激烈的争论并两易其稿之后，办法终于于2008年1月获批实施。
虽然《办法》并不完美，但依然为中国的水权改革，提供了可借鉴的路径――以经济杠杆来调节各个用水主体之间的矛盾。水行政主管部门将依据全县的水资源情况，将每年度的用水、排水指标分配到各行业、各单位与各乡镇，它们可将未用完的指标上市交易。
这样一来，各单位就不得随意地用水、排水。否则，一旦超过水行政主管部门所规定的指标，就要到市场上花高价钱购买指标，若买不到指标，将承受更重的行政处罚。这也意味着，在相对节水的单位，可在降低运行成本的同时，通过水权转让可获得一笔额外收入。
"理论界一直在探讨如何水权改革。至今为止，我还没有看到中国其他地方有这么一个规范性的文件。《办法》的制定，无疑为将来重庆市制定全市性的水权管理办法，做了很好的尝试。"世界自然保护联盟(IUCN)环境法学院研究组专家、西南政法大学教授曹明德说。
重庆市水利局新闻发言人卢峰则直言，如果在铜梁出了成效，甚至对于全国的水权改革也有借鉴意义。水权改革，用法律法规来规范取水、用水、排水行为，保障水权(使用权)交易的进行，对于目前的中国来说，已经是迫在眉睫。
一系列地方法规的出台，也极大的促进了中国中央政府层面的政策变革。综合民间交易的经验和地方出台的一些法规，由水利部部长陈雷签署发布的《水量分配暂行办法》2008年2月1日起正式施行。
《水量分配暂行办法》全文共17条，首次对跨省、自治区、直辖市的水量分配―――比如长江流域各行政区每年如何取水，以及省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配的原则、分配机制、主要内容等，作了比较全面的规定。
水利部副部长周英认为，"和之前颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》一起，这两部法规规章标志着中国初始水权分配制度基本建立。"
《上海证券报》等媒体更进一步分析，《水量分配暂行办法》有望全面激活中国水权交易市场。不同地区之间进行水权转让，从而用市场化手段推动水资源更加合理配置、全民节水将成为现实。
水权法规正迎面走来。新的问题是，水权立法能一劳永逸地解决中国的水资源危机吗？在不少学者看来，问题没有那么简单。
正如明智的经济学家们所担心的，排污权交易是把公共物品转化为市场行为的一个极好办法，但要成功实现制度设计之初所定下的良好愿望，除了应该具备良好的法律和技术手段之外，更重要的是政府作为其中的守护者，必须有极度的公信力。否则，结果殊难预料。
比如，就取水权的优先等级设置，取水指标、排水指标的制定等等，如何确保合理？如何做到公平？如何不影响可持续发展？这一切，都在考验着各级政府。
铜梁用水大户――永磁材料厂厂长李佰荣对《办法》表示支持。但是，他同时也担心， "如果水权分配量过多，此后的交易就失去了意义。如果分配量过少，势必引起水价非合理性上涨，给企业增加额外负担，不利于当地经济发展。"
铜梁水务局官员尹远明坦承，由于鲜有参照，"水权分配"也成了最困难的一环。
以纸厂为例，每生产1吨纸的耗水量国家有标准，然后根据用量、回用、损失之后的量来计算排放量，这让水务官员很头痛。除此之外，由于定额限制用水，涉及各单位、企业的经济利益，因此在执行过程中会出现许多不配合的情况。
刘尚斌日前抽查到的某茶馆便是如此。实际上它每平米的用水量是20多升，但按照其自行填写的数据，平均下来只有大约0.16升。
如今，铜梁水务局已经组成多个调查小组，为《办法》制订后续补充法规进行调研。其首要的任务，就是确定各个行业、单位、地区的用水指标。这是一个庞大而纷繁的过程。
"标准最难制定，水权改革任重道远。"刘尚斌感慨说。
作者简介：周季钢、彭光灿、曾臻是驻重庆的记者。 实习生蒋霞曦也参与了此稿的写作。
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