2009年06月10日 09:35 来源：法制日报
导读
国家环境保护部刚刚发布的《2008年中国环境状况》显示，"中国地表水污染依然严重，总体面临的环境形势仍很严峻"。
"江苏水环境刑事法治建设研究"课题组在对全国水污染现状进行调研后发现，水污染事件频发已是不争的事实，而与此极不相称的是，刑事法律在水环境犯罪的猖獗态势面前苍白无力，现实中大量严重水污染行为得不到应有的刑事制裁，有关部门仅仅采用行政罚款和民事赔偿的方式了事。
水环境污染危害具有潜伏性、持续性，很长时间过后才能表现出来，一些损害甚至是永久性的，危及子孙后代的健康和利益。为此，完善水污染犯罪刑事立法，已是一个迫在眉睫的课题。
81岁的戴婆婆家门前有条小河汊，流经不远就汇入河面宽阔的升溪河中。
站在家门口，戴婆婆和记者聊起了家常。她说，她生在宜兴长在宜兴，记得二十多年前，门前这条河里还"可见鱼影"，后来水变浑浊了。再后来，家家有了自来水，可附近的居民还是愿意到河边洗衣淘米，因为多少年来"习惯了"。
宜兴，江苏省无锡市下属的县级市，地处长江中游，距太湖很近，是众水众湖汇合流入太湖的必经之地。
2007年，太湖蓝藻暴发。地处太湖上游的宜兴应急处置，关停并转420家小化工企业，拆除围网养殖，关停入湖入河道两侧的畜禽养殖场。至今，已建成污水管网1466公里、疏浚河道2700公里，建起12座污水处理厂。仅2008年，宜兴治污投资总额就达到13亿元。
有资料显示，宜兴水资源占无锡全市水资源总量的44%。虽然无锡范围内的湖泊绝大多数已受到不同程度的污染，但是为宜兴市民提供水源的横山水库水质达到II类标准，再加上源自山区的潺潺溪流，宜兴人对于本地享受的水质，还是信得过的。
"希望横山水库永远不要遭受污染。"戴婆婆对记者说。老人家的话语中，隐隐透着对未来的担忧。
和戴婆婆一样，宜兴市的检察官们对于水资源的永续利用，也是"既充满希冀又心存担忧"。办案实践让他们认识到，当地经济快速增长、人口持续增加、工农业及生活污染物排放总量不断扩大，势必构成对生态环境保护的极大压力。在这样的背景下，在上级院的指导下，宜兴市人民检察院承担起了"江苏水环境刑事法治建设研究"的课题调研。
我国突发水污染事件非常频繁，与此极不相称的是，水环境监管的执法权威没有树立，刑事制裁手段严重缺位
毋庸讳言，水污染已经成为我国当前重大的社会公害。几天前国家环境保护部发布的《2008年中国环境状况》报告即可为证―――报告称，"中国地表水污染依然严重，总体面临的环境形势仍很严峻"。
以淮河为例。15年前，淮河水污染事件突发，沿河各自来水厂被迫停止供水达54天之久，百万淮河民众饮水告急。此后历时10年的淮河治污，共投入600亿元人民币，但淮河水质至2004年竟又回到10年前的水平。
各地发生的水污染事件接踵而来，令人触目惊心：2004年，沱江特大水污染事故致使四川5个市区近百万群众陷入无水可用的困境，直接经济损失高达2.19亿元。还有，河南濮阳黄河取水口水污染事件、广东北江镉污染事故、重庆綦河水污染、松花江重大水污染事件、白洋淀水污染事件、湖南岳阳砷污染事件、太湖水污染事件、江苏沭阳水污染事件……
国家环保部门的权威统计数据，证实我国饮用水水源水质面临着巨大危险：我国突发水污染事件非常频繁，2007年一年共发生突发环境事件462起，水污染事件128起。
然而，与此极不相称的是，水环境监管的执法权威没有树立，刑事制裁手段严重缺位。
据有关部门统计：2004年水污染突发事件14起，只有沱江污染事件被追究刑事责任；在2005年水污染突发事件中，只有1起被追究刑事责任；2006年水污染突发事件18起，仅有3起追究了污染企业的刑事责任；2007年的9起水污染事件中没有人被追究刑事责任；2008年，5起水污染事件被追究刑事责任。直至最近，社会反响极为强烈的云南阳宗海砷污染案宣判：污染企业犯重大环境污染事故罪，被判处罚金人民币1600万元；企业3名高管获刑。
历时一年，在对全国水污染事件相关信息和资料全面搜集的基础上，宜兴市人民检察院的5名检察官写出了长达5万余字的课题调研报告。他们的观点是，刑法的立法现状与我国将水当成"重要的具有战略意义的物质元素"的地位很不相称。
等到水污染行为的危害后果出现，并对这一后果确切量化后，才能追究行为人的刑事责任；水环境污染刑事立法的缺陷，致使追究水污染刑事责任的案件很少
来自课题组的尖锐观点是，"现行水环境污染刑事立法存在缺陷"。
检察官徐子良是"江苏水环境法治建设研究"课题组成员。他告诉记者，我国现行刑法第六章第六节，用了9个条文l4个罪名专门规定了破坏环境资源保护罪，再加上最高人民法院《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》作为配套，构成了目前我国刑法制裁环境犯罪的基本法律依据。但现实情况是，大量严重的水污染行为得不到应有的刑事制裁，有关部门仅仅采用行政处罚或民事处罚的方式处理，最终以行政罚款和民事赔偿了事。
无锡市环保局原法规处处长高叶青向记者证实：2007年无锡市环保部门立案处罚处理了2000多个环境污染事故，水污染案件占50%以上。但就水污染犯罪而言，这类案件直至目前不仅在无锡，就是在全国也很少见到。
"我国刑法规定，重大环境污染事故罪的规定必须具备法定的结果要件，即造成公私财产遭受重大损失或者人身伤亡。"徐子良说，这就意味着，构成水污染犯罪除客观上应具备污染环境和行为外，还必须具备污染环境的实际损害后果，否则不能以犯罪论处。
在环保部门工作多年的经历让高叶青发现这样一个问题：除非运输有毒化学品的车辆倾覆江河发生泄漏，造成突发的恶性污染事故，一般污染事故不可能直接致人近期死亡或财产损害。水污染损害结果具有潜伏性，且因果关系复杂，如果周全考虑水污染对农作物、人畜、水产养殖的直接损害，对鱼类、水质以及下游环境的损害，甚至涉及到为清除污染、改善水质需要投入多少资金，这势必是一个漫长的过程，对水污染事故的及时追责也就无法实现。
"等到水污染行为的危害后果出现，并对这一后果确切量化后，才能追究行为人的刑事责任。"徐子良认为，"我国现行的相关立法模式，制约了刑罚对该类行为的作用，致使追究水污染刑事责任的案件很少。"
突发性水污染案件的取证要求即时性，超过一定时限就难以保全证据；而要查明水污染危害行为与危害结果之间的因果关系，则是一个更大的难题
公诉检察官史明花多年前曾参与当地3起重大环境污染事故罪案件的办理。她向记者详细回顾了其中一起案件的办案经历。
2001年3月至6月，宜兴一家化学材料厂在加工化工废料后，不经任何污染处理设备的处理，将有毒有害严重超标的化工废水向厂外直接排放，造成水质严重污染，致使附近村庄510亩稻田受到污染，直接经济损失近十万元。同年8月，该厂负责人周某涉嫌重大环境污染事故罪被逮捕。
史明花记得，与其他刑事案件办理过程相比，这起案件从立案到获得涉罪证据，经历了非常艰难的历程。移送起诉时，检察官两次将案卷退回侦查机关补充证据。
"要举证水环境犯罪的损害结果，需要复杂的技术检测鉴定。"史明花说，以稻田水质污染损害为例，取证时既要及时检测稻田，还要检测排污工厂，以保持同一性。如不及时检测，倘若有人将稻田里的污水流放掉后引进新水，倘若排污工厂已将有毒有害废水处理掉，证据的保全和固定就成了问题，这直接影响到案件是否构成犯罪。
据介绍，水环境污染的证据收集需要大量实地检测和考察，包括技术检测、计算损失都需要大量时间。而突发性水污染案件的取证要求即时性，超过一定时限就难以保全证据，无法查明突发事件造成水环境损害的各种数据。从宜兴检察院公诉的3起涉嫌重大污染环境事故罪的案件来看，危害后果导致的经济损失无一例外成为法庭争议的焦点。
史明花说，一般而言，水污染危害后果较长时间才能显现，显现后将维持相当一段时期，持续影响环境质量和人类状态。由于危害后果具有多样性，包括人身伤害、财产损失、影响动植物生存，甚至包括水体本身物理和化学条件的恶化，再加上现实中污染源多元化的现状，要查明水污染危害行为与危害结果之间的因果关系，是个很大的难题。
"一条河中倘若有5家企业违法排污，各种有毒有害化学物质互相影响，就有必要分清谁的危害大谁的危害小，因为分清危害后果即分清违法责任。"史明花说，"这也很不容易。"
取证中还出现过这样的难题：检察官在查找涉嫌污染企业在环保部门的检查档案时却发现，以往这些企业的排污抽查都合格。史明花告诉记者，这是由于环保部门无法做到即时监控、无法获知污染何时发生而出现的情况。
对此，高叶青也认为，无锡市整个环保系统共有现场监察人员200多人，而全市监控企业总数多达两三万家，"靠人盯企业肯定是不行的"。
取证困难、举证不力、刑法面对水环境犯罪案件无奈的状况，成为宜兴检察官调研课题组成员的攻关主题之一。为此，课题组提出了一整套立法建议："确立生态环境法益"、"建立水环境污染罪的立法构想"、"确立水环境危险犯罪的刑事追诉"、"设置具有可操作性的入罪标准"等等。
完善水污染犯罪刑事立法迫在眉睫
"我国水资源形势严峻，加强水资源法律保护已迫在眉睫。刑法规则对于水环境的法律保护具有不可忽视的作用，但目前我国的水资源保护法制建设还处于起步阶段，难尽如人意。"清华大学教授、原国家环保局副局长程振华说。
据了解，水污染防治法新修订后，有评论称，此次修订体现了"治污用重典"的理念。但在北京师范大学刑事法律科学院教授王秀梅看来，把刑法引入水资源保护才是真正意义上的"重典"。
王秀梅认为，水污染防治法这部行政性法规，尽管在修订内容上增添了罚款罚则，但罚款与治罪在概念上有着极大的不同。层出不穷的重大水污染事件其危害后果甚至难以用肉眼直观发现，且极可能危害到子孙后代的生活。而修订后的水污染防治法在第九十条即最后一条才提到，"构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任"。
对此，有业内人士建议，应完善环境刑事立法体例，设立专门的水污染犯罪条款。
据介绍，刑法中罪刑条款较为理想的安排是，一条只规定一个罪和相应的法定刑，而重大环境污染事故罪却不是这样。事实上，污染水体与污染大气、污染土地属于性质不同的污染环境行为，对于性质不同、危害程度也不同的犯罪行为不宜规定在同一个法律条款中。因此，设立专门的水污染犯罪条款是十分必要的。
还有业内人士建议，在水污染犯罪中增设危险犯的有关规定。从现行刑法的规定来看，与水污染相关的犯罪是作为结果犯来加以规定的，即以向水体排放、倾倒、处置危险废物的行为造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果为该行为构成犯罪之必要条件。如果污染行为没有发生污染事故，则该行为不构成犯罪，刑法管不着。这显然不利于环境的保护。
法律界人士认为，预防环境污染，是我国环境保护的根本要求。如果只制裁已造成严重后果的污染和破坏环境行为，而对潜藏的特别危险的污染行为听之任之，就有悖于环境法"预防为主"的基本原则，不可能有效保护环境。所以，从保护环境进而保护人类自身利益的角度出发，应规定污染环境的犯罪为危险犯。这样可将污染环境的犯罪消灭在初始阶段，减少对环境的压力和社会危害，有利于对生态环境的保护和刑罚目的的实现。(本报记者 杜萌)
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