2009-06-19 09:42:51 来源: 南方周末(广州)
云南水电开发交织着地方政府、中央部委、水电巨头、当地居民和NGO等多方力量的角逐。然而，每每只在高层介入之后，这场旷日持久的激战才暂时点了一个逗号，但句号仍遥不可期。
上周四，国家环保部决定暂停审批华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站，其主要原因是其在没有经过环境影响评价的情况下，擅自进行大江截留，"对金沙江中游生态影响较大"。
环保部同时宣布，将暂停审批华能集团和华电集团（除新能源及污染防治项目外）建设项目。这是自"区域限批""流域限批"之后，环保部最新施行的"集团限批"。
环保部的相关官员亦向南方周末记者证实，环保部正在试图施行"集团限批"――集团下属一个企业违规全集团项目限批。在金融危机的大背景下，环保部的此次电力行业的环保风暴更具有象征意义――环保部力图让环保标准在经济放缓期不出现滑坡。
今年年初曾考察鲁地拉电站的人士向南方周末记者证实，在截流之前，两座电站已经先后做了大量的"前期准备工作"――比如导流洞开凿等，超乎外界想象的是最终在环评报告还未通过之前，就开始截流。
据南方周末记者了解，今年两会期间已有两会代表向环保部、国家发改委提出注重环评、缓建该处水电站的议案。此后，国家相关高层曾作出具体批示，认为金沙江还遗留许多问题，至今未了，前车可鉴。可以说，高层的批示成为环保部的尚方宝剑。
在大坝附近的村子，村民在水稻田里劳作。图/南方周末记者 翁洹
发轫怒江
云南水电为外界所知，最早来自于怒江水电开发，这也是环保总局首次正面和水电巨头交手。
2003年8月，当国家发改委公布怒江中下游两库十三级梯级开发方案之时，另外一条新闻"三江并流区"――怒江、澜沧江、金沙江三条大河在滇西北丽江地区、迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州行政区内并流而行――刚刚被评为世界遗产。
这两项新闻叠加之后，则形成一个爆炸性的疑问：云南要在"三江并流区"建设水电站。
2004年4月，记者前往怒江州采访时，正是NGO、各色专家与地方政府激烈辩论时期，当时怒江州的领导拿着当地登载居民收入的报纸诉说他们的危难，傈僳族的老人围坐在桌子边讨论未来的生计。
据南方周末记者了解，当时激战主要因为在发改委的评审会上，环保总局的一位官员发现自己竟然是会议上的惟一反对者。这才促使其向远在外地的环保组织求救：真正要有云南当地的学者表达不同意见。
环保总局一个月后召开了火药味十足的怒江水电开发与环境保护的座谈会，然而，最终还是没能扭转事态走向。真正让事件发生扭转的是温家宝总理的批示：对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究、科学决策。
反观当年环保总局在云南水电开发上的态度，最初依靠的还是个别官员的挺身而出。不过，很多人认为这是环保总局和水电巨头正面冲突的开始。此后不久时任国家环保总局副局长的潘岳在全国刮起了环保风暴，一时成为佳话。
然而，这种高层的干预究竟能让环保总局拥有多大的力量？一个可以佐证的事例是，四年后，六库水电站在国家尚未核准的情况下，悄然开始前期动工。
2007年年底，南方周末记者在云南六库采访看到，六库电站建设的移民已经住上了二层的新房。但他们向记者表示更留恋失去的土地，因为新房子的租金并不可持续，而且在怒江州政府所在地打工也存在困难。
据南方周末记者了解，有关部委当时主要考虑到六库建设规模、移民人口、环境影响等较小，开发条件简单，为了合理利用水资源，解决怒江州用电问题，他们才同意开展六库前期工作。不过，他们也承认，怒江水电规划尚未通过。
2007年年底，南方周末记者就此向当时的怒江州领导求证。该领导认为，在国家相关部委还未通过十三级水坝规划之前，怒江州可以做一些支流的水电开发。对于怒江州来说，矿电强州是其最重要的策略。
环保部相关人士则认为，在国家及有关部门未就怒江水电规划作出正式批复，怒江中下游水电规划也尚未批复之时，六库不具备审批条件。
虽然至今怒江的开发还未大规模展开，但是已经有迹象表明，在经济危机面前，环保部需要克服的难度越来越多。
金沙江的忧虑
与怒江同步为公众所熟悉的是虎跳峡建坝问题。金沙江，这条与怒江同命运的江河在过去的5年间开始遭遇最大程度的开发。
在2004年最早为外界所知的金沙江的中游水电开发计划中，相关设计单位主要采用的方案是"一库八级"方案，依次为上虎跳峡（龙蟠）、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩。
这种八级开发方案，至关重要的是上虎跳峡的建设，如何达到调节水库的作用。常理推理，在上虎跳峡建设坝址，回水将影响上游的耕地、居民等。所以当2004年金沙江中游开发方案公布后，迅速在各界引发争议。
地质学家杨勇告诉南方周末记者，对于水电巨头来说，越往后拖各级水电站的损失越大。因为在龙 头电站――上虎跳峡还没有定下来的时候，下游水电站的开建，将会带来投资效益下滑，风险加大等问题。"我们不希望其形成一种倒逼机制――倒逼上虎跳峡的建 设。"水污染问题专家马军指出。刚从梨园电站考察回来的马军看到，梨园电站现在还未做公示，但是"两岸几公里之内的前期工程却进展很多"。
2007年12月，在外界压力之下，云南省一位官员前往曾积极反对建设上虎跳峡梯级的农民家 中安抚，语气确凿告知对方，虎跳峡的建坝地点将发生变化，若如此，这意味着纠缠3年的金沙江水电开发将寻找到一个突破点。事后，南方周末记者先后向云南省 各个部门求证此事，不过各方缄口。
此后，关于虎跳峡的龙头水库的选址问题一直未定。
此次环保部的限批文件中，特别提及"根据已开展的对金沙江中游河段水电梯级开发规划的环境影响分析和研究结果，对规划的龙头水库和虎跳峡河段的开发方式与相应的环境影响还需要深入研究"。
孱弱的环评
与过去激进的做法不同，现在环保部制服水电巨头的方法是一方面将以往的"限批"范围扩大，另一方面更多利用制度框架下的公众力量。
以金沙江中游的阿海水电站为例。2007年11月，《金沙江中游河段阿海水电站环境影响报告书》的简本进行公示之时，国内的环保组织就开始拿着环保部赋予的尚方宝剑提出自己的反对意见。
比如当时为了给鱼类寻找孵化的环境，水电巨头们想到的方法是，在河流的主干道之外寻找一条支流，不过哭笑不得的是，这条支流规划了11座水电站。"到处摆满了水电站，这些鱼往哪里放啊？"
去年11月之时，环保部专门登门造访民间组织，希望民间组织能够参与阿海电站的论证会。作为中国一个非常尴尬的部门，环保部此举意在寻找理念、意见上的支持者。
在这次会议上，阿海工程项目方、环评报告施行方、环评司的官员以及环保组织第一次坐在了一起。"虽然大家剑拔弩张，但还是可以交流的。"
马军印象比较深的是，他们第一次提出的意见附在了环评书之后，论证会上的NGO的观点也写入了环评报告书。比如规划河段的沿途支流的水生态以及替代生境保护。"金沙江水电开发并不仅仅是一个环保问题，他还涉及地质、流域规划、生态成本以及社会成本。"杨勇说。
除此之外，环保部与水电巨头的5年对撞中，移民也学会了直接表示自己的意愿。5年前，在北京举行的联合国水电与可持续发展国际研讨会上，怒江和金沙江流域的的农民向世界政治家们讲述了水坝和村民的关系，立即引起很大轰动――这是中国水坝移民第一次参与联合国级别的会议。
不过从此次环保部限批的具体情况来看，更多似乎是环评程序问题，"那是不是说补了票马上就能开工了？"显然，对于环保部和水电巨头而言，这确实是一场只有逗号的大戏。
投资潮中，环保安在？
■2006年，项目通过率不足七成。2008年11月到2009年5月，项目通过率逾九成。
■2009年3月6日公布的调整后的四万亿投资计划中，用于生态环境的投资由3500亿元锐减至2100亿元。
■地方环保局长要举报当地污染，只能给北京写匿名信。这种极端现象说明，在科学发展观提出近六年后，经济发展与环境保护，仍然是一道难解的方程式。
工人人员在大坝施工现场的吊车上图/南方周末记者 翁洹
高调回应
环保部副部长张力军则表态，投资热潮中将严把环保关，"我们宁可现在做'恶人'，也绝不能将来做'历史的罪人'。"
这一次，中国的环保部门挥出了"集团限批"的重拳――6月11日，环保部决定暂停审批金沙江中游水电开发项目、华能和华电两大电力集团以及山东省钢铁行业建设项目的环境影响评价。
在世界经济是否已探底、中国经济是否正复苏仍存争议的当下，环保部的这一动作显得意味深长。
舆论对此的普遍解读是：这是环保部以行动，高调回应外界揣测，表明了中国政府在刺激经济增长的同时，不放松环保"防火墙"的决心和举措――之前曾有媒体议论，"绿色通道是否被滥用"。
而在此前5天的世界环境日，类似的回应已见诸语言。当天，环保部部长周生贤直指外媒报道"严重失实"。副部长张力军则表态，投资热潮中将严把环保关，"我们宁可现在做'恶人'，也绝不能将来做'历史的罪人'。"
不过，张力军亦坦承，环保部门的绿色通道确实加快了建设项目的环保审批。
去年11月26日至28日，环境保护部在三天内召开两次项目审议专题会议，批复项目环评文件93个，总投资2600多亿元。
各省亦迅速跟进。在云南，环境影响报告书审批由60天内缩短为10天，环评报告表则由30天缩短为5天。
尽管中央政府以及环保部三番五次表示要严控"两高一资"，但中国的一个现实是，中央的意志， 往往到地方后便快速衰减甚至扭曲。环保部门的调研就发现，在一些地方，中央"保增长、调结构、利民生"被精简成了"保增长"。不少人开始担心，在各地大干 快上"保增长"的大背景下，高污染项目是否借"绿色通道"蒙混过关，环保会不会暂时成为牺牲品？
对此，张力军解释，绿色通道"仅限于对环境影响比较小、对民生影响比较大的基础设施建设和民生工程"，"对我们的环境保护没有产生重大影响"。
环保部介绍，他们所设置的，不仅有"绿色通道"，也有防火墙。今年两会"当前环境保护形势和任务"专题采访时，在潘岳之后分管环评的副部长吴晓青将这道防火墙归纳为"四个不批、三个严格"。
据统计，自去年11月到今年5月底，环保部对29个高耗能、高污染项目的环评报告书实施了退回报告书、不予审批或缓批，涉及投资1468亿元。
在经济危机当中，克制住上千亿投资的诱惑，殊为不易。不过，考虑到同期报批项目达394个、涉及金额15897亿，简单类比，环保部封堵的力度并不如它前几年那么大。
在2006年，项目通过率不足七成，现在则已超过九成。通过率的差异，是因为尺度的放宽，还是投资结构的差异？南方周末记者就此向环保部求解，但至截稿时未获回复。
在历经数次环保风暴之后，环保部门所面对的，已经是期待越来越高的公众。
环保新思路
2003年反对怒江大坝，公众参与让原环保总局催生了 "同盟军"的概念。而升格环保部后，环保部门开始在部委中寻找盟友，共同构建环境经济政策体系。
"必须承认风暴的做法已经走到尽头。"推动了四次环评风暴后，环保部副部长潘岳说，流域限批已经把环保部门手中的权力用到了极致，"再狠一些的我们没有了"。
而每一次风暴背后，无一例外都是一场场漫长、艰辛的拉锯战，都是环保部门跟在突发事件和被动形势后面的"亡羊补牢"。而"风暴"能改变的，远比人们期待的少得多。
早在2006年4月16日，温家宝总理在北京当天漫天浮尘中走入全国第六次环保大会会场时，指出解决环境问题必须实现"历史性转变"――"从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题"。
这年4月，风暴仍在继续，原环保总局趁热打铁，正式委托北京大学汪劲等人，启动《规划环评条例》的立法进程。仅仅一个多月后，该条例第一稿出炉，经环保系统征求意见后，于当年底正式上报至国务院法制办。
然而，被业内寄予厚望的《规划环评条例》却遭遇包括发改委在内的多家部委的激烈反对，命运多 舛。它一度被盛传2007年夏将出台，最后不了了之。 2008年环保部成立当日，条例正式向社会公布并征求意见，有多位权威人士预计，将在当年年底出台。如今已是2009年夏，这一条例依旧是"但闻楼梯响， 未见人下来"――尽管这一次暂停金沙江水电开发再一次凸显其必要性。
环保部门意识到，中国的环境问题需要新的思路。
环保组织绿色和平观察到，近几年尤其是环保部升格后，中国的环境治理正从过去的仅靠行政手段，进入到更全方位的治理方式，以更多样化的手段控制和治理污染。
2003年反对怒江大坝，公众参与让原环保总局催生了"同盟军"的概念。而这一次，环保部门 在部委中寻找盟友，共同构建环境经济政策体系――当前严峻的环境形势，除了官员环境问责制度尚未到位外，还因为缺乏激励各级政府和企业长期有效配置环境资 源的机制。而环境经济政策体系试图在后者上寻求突破，亦被视为解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。
银行的监管者被首先拉了过来。2007年7月，原环保总局、银监会、人民银行三个部门的章盖在一起，环保部门和其他两个部门共享环境违法企业的信息，而银行方面则将企业的环境信息作为发放贷款的重要参考依据。
此后，二十多个省市出台了具体实施方案，多家在原环保总局黑名单上的污染大户被银行追缴、停止或拒绝贷款，工行、建行、兴业银行、招商银行等商业银行亦做出姿态，承诺"环保一票否决"，对不符合环保政策的项目不发放贷款。
半年后，原环保总局又与保监会联合推出"绿色保险"，与证监会推出"绿色证券"。前者尝试了 环境污染责任保险制度设计，后者则要求公司在申请首发上市或者再融资之前，必须接受环保部门的环保核查，并于上市之后建立环境信息披露制度，定期接受环境 绩效评估，实施以来，已成功阻止高污染企业融资百亿以上。
原环保总局亦与财政部、国税总局联手，出台高污染、高环境风险产品名录，下调或取消了"两高一资"产品的出口退税，部分产品调高或开征了出口关税，力推"绿色贸易"。
环境税已经列入财政部、税务总局和环保部的重要议事日程。目前，相关部门正在协作开展这方面的研究，"条件成熟时将会推出"。
此外，环保部门亦与其他诸多经济决策部门频繁接触，希望能把环保的概念纳入其工作中。如国家 工商总局已对企业登记入市提出环保要求，中国名牌战略推进委员会对参评"中国名牌"的企业实行环保一票否决制，国家质检总局则表示今后制定市场准入条件 时，将把企业的环保情况列为一个重要考查依据。
潘岳的估计是，"从我局与各宏观经济部门合作情况看，一年内出台若干项政策；两年内完成主要政策试点；四年内初步形成中国环境经济政策体系，是可以预期的。"
但就目前而言，环境经济政策并不乐观，其主要障碍来自于地方保护和法律空白。
以绿色信贷而言，很大程度上尚被地方行政权力左右，对于短期内能够促进经济大幅增长的项目，即使污染严重、风险很大，一些地方政府也会千方百计干预银行执行"绿色信贷"政策。
环境经济政策缺乏法律保障，停留在各部门分散的行政手段上。
譬如生态环境补偿机制，虽然早在1989年就已开始在一些地方实施，但由于没有法律依据，至今仍处在试点研究阶段。
作用依然有限
而其中的症结在于，尚未将环境指标真正纳入官员考核机制。"我可以坦率地说，环保部门依然还不是一个'强势部门'。"潘岳曾这样对媒体表示。
一个最近常被提及的例子是：按照之前的安排，4万亿中用于生态环境的投资为3500亿元，但在3月6日国家发改委公布的调整后的投资计划中，已锐减至2100亿元。生态环境成为最大的"输家"之一，其下降幅度和绝对量都仅次于基础设施建设投资。
而在原环保总局升格成环保部之后，绿色和平的观察依然是："环保部的牙齿还不够锋利。"中国的环保部门尚须更加严厉的环境执法权。
在2007年"流域限批"的检查行动中，原环保总局检查组在安徽铜陵市经济开发区的金威铜业检查时遭到拒绝，在出示了执法证后，企业仍称必须有"内部人"带领方可入内，检查组最终也还是没有进得去。
对于那些不忌惮环保部门的企业，潘岳曾感慨："如果我是别人，我也不怕。原环保总局既不能直接叫停项目，罚款也不能超过20万元，不能撤官员的职，连自己的地方部门都管不了，怕它什么？就让它在媒体上喊两声吧，反正喊也是白喊，我们该干嘛还是干嘛。"
而在基层，环保部门的处境尤其尴尬。由于隶属于各级地方政府，财权和人事任免权均不独立，由 此导致一些地区环保部门审批项目时"站得住的顶不住，顶得住的站不住"。在日常监察执法，他们亦有三个"不敢查"：开发区不敢查，重点保护企业不敢查，领 导不点头的不敢查。甚至有的地方环保局局长要举报当地污染，只能给北京写匿名检举信。
而其中的症结在于，尚未将环境指标真正纳入官员考核机制。而环境指标不纳入官员考核制度，便 不能杜绝一些地方官员为了追求短平快的政绩，和一些追求暴利的企业结合起来，大上、快上煤电、化工、钢铁等重化工项目，用公众的健康换取极少数人的特殊利 益。"把'官'的问题解决了，就什么问题都解决了。"潘岳曾这样表示。而且，不解决"官"的问题，环境经济政策体系的建设亦饱受掣肘。
目前，环境问责已被提出，国务院下发的节能减排的考核方案也表示要实行环保问责和一票否决。
张力军日前亦就节能减排的问责提及，河北省石家庄市对一个县的主管县长进行了处罚，停止了该县长其他方面的工作，要他全力以赴地抓环境保护，如果再完成得不好，就要免职。像山西省太原一个电厂，领导人由于没有完成减排任务，污染治理设施运行不好，被免除职务。
但目前仍缺乏明确的问责制方案，很多地区仍停留在表态层面，制度层面上的细则尚须研究和具体化。而且问责的力度亦难有震慑力。
在环保问题上，当制度未能强势的时候，领导者的强势似乎就显得颇为必要――这或许就是过去几年中，环评风暴深得人心之处。
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