SUM: This is a briefing from All China Environment Protection Federation, a Go-NGO who won 2 environmental public interest litigations. In this briefing, ACEPF claims for promoting public interest litigation, disclosure of information, public participation, etc.
根据国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中"发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。"的要求，中 华环保联合会自2009年5月开始在江苏、贵州两地积极开展环境公益诉讼实践，以环保社团组织的身份作为原告主体分别提起环境民事公益诉讼和环境行政公益 诉讼。其中，中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案是我国首例由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼；中华环保联合会诉贵州省清镇 市国土资源局不履行收回土地使用权法定职责案是我国第一例环境行政公益诉讼。目前，这两起环境公益诉讼案件均已审结。
一、案情简介
（一）环境民事公益诉讼――中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案
2009年5月18日，我会收到江苏省江阴市朱正茂等80多位居民反映江阴港集装箱有限公司环境污染的投诉。随后我会联合志愿律师多次赴实地调 查，认为江阴港集装箱有限公司在江阴市黄田港口从事铁矿石（粉）作业过程中产生铁矿粉粉尘污染，严重影响了周围的空气质量和居民的生活环境，并将含有铁矿 粉的红色废水未经处理直接冲洗排入下水道，经黄田港排入长江，影响附近居民饮用水安全。同时，江阴港集装箱有限公司在作业过程中产生的噪声影响了周围居民 生活。
基于以上污染事实，为维护居民自身的环境权益和社会公共环境利益，朱正茂代表周边居民与中华环保联合会作为共同原告于2009年7月3日向无锡市中院提起环境民事公益诉讼，请求法院判令被告江苏江阴港集装箱有限公司立即停止侵害，消除污染威胁。
无锡市中院7月6日正式受理该案，当日我会即向法院提出申请，要求被告江阴港集装箱公司停止环境污染行为。7月7日无锡市中院对被告江阴港集装 箱公司作业现场和周边环境进行了现场勘验，并于当日作出民事裁定书，责令被告江阴港集装箱公司立即停止实施污染侵害行为。无锡中院于8月6日召集原被告双 方进行听证，并责成被告江阴港集装箱公司在案件未审结以前，采取切实可行方案和措施，迅速改善环境质量状态。为此，江阴港集装箱公司进行全面整改，彻底封 堵污水排放管口，调整风向作业时间，减少粉尘对周边居民的污染。同时，对周边紧邻河道进行了清淤，改善了水体质量。
被告江阴港集装箱有限公司在采取上述环境治理措施后向无锡市中院申请调解处理。
9月16日，无锡市中院依法组成合议庭，审理了本案。经审查原告朱正茂、中华环保联合会的诉讼请求以及被告江苏江阴港集装箱有限公司申请调解的理由，法院依法主持调解，并出具了民事调解书，该公益诉讼案告罄。
（二）环境行政公益诉讼――中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源局不履行收回土地使用权法定职责案
2009年5月25日，我会接到贵州省清镇市群众匿名举报，称在位于清镇市百花湖饮用水源保护区内有一未完成全部建设的冷饮厅加工项目，对百花湖饮用水源构成潜在威胁。我会随即联合志愿律师赴实地进行多次调查，发现群众反映的情况属实：
清镇市国土资源管理局于1994年11月14日将百花湖内一处宗地出让给李万先，规划为建设冷饮加工及宿舍、办公区。在签订的GF―94― 1001《国有土地使用权出让合同》中约定："乙方应在1995年11月15日以前竣工，延期竣工的应至离建设期限届满之日前一个月，向甲方提出具有充分 理由的延期申请，且延期不得超过一年。""除经甲方同意外，自第4.1条规定的建设期限届满之日起，在规定的建筑工程量完成之日止，超出一年的，由甲方无 偿收回该宗地的土地使用权以及地块上全部建筑物或其它附属物。"但时至我会调查之日，清镇市国土资源管理局一直未履行职责收回该块土地。
根据调查事实和合同记载，我会认为清镇市国土资源管理局已于多年前就具备了收回上述土地使用权及地块上全部建筑物或其它附属物的条件，但该局并未依法履行职责。
7月8日，我会委托北京市长安律师事务所律师向清镇市国土资源管理局发送律师函，建议其收到律师函后十日内，依法履行收回土地使用权法定职责，以消除该建筑项目对环境造成的潜在危害。但清镇市国土资源管理局仍未如期履行职责。
7月27日，我会向贵州省清镇市人民法院提起环境行政公益诉讼，请求法院判令清镇市国土资源管理局收回与李万先签订的《国有土地使用权出让合 同》中位于百花湖内地块的土地使用权及地块上全部建筑物或其它附属物，以维护国家法律尊严，保护百花湖的环境不受侵害！经审查，贵州省清镇市法院于7月 28日决定立案受理。
8月28日，清镇市国土资源局报请清镇市政府作出《关于无偿收回清镇市百花湖冷饮厅国有土地使用权的决定》，同时注销该块土地使用权证。
9月1日贵州省清镇市人民法院公开审理此案。在庭审过程中，我会以清镇市国土资源局已作出收回第三人土地使用权决定为由，向法院提出撤诉申请。 法院认为，被告清镇市国土资源局在原告提起公益诉讼后，已作出收回第三人土地使用权的决定，原告诉讼目的已经实现，原告申请撤诉符合法律规定，准许原告中 华环保联合会撤回起诉，并作出行政裁定书。
中华环保联合会开展的这两起环境公益诉讼均是在设有环保法庭的人民法院（一起在基层法院、一起在中级法院）进行的，也正是这些人民法院本着积极 响应党的十七大 "建设生态文明"的要求， 开拓创新设立环保审判庭和环保法庭，对民事诉讼和行政诉讼原告资格进行了拓展，将环保社团组织列为原告之一，从而使社团组织开展环境公益诉讼有了客观基 础，这正是以上两起环境公益诉讼得以成功受理和审结的先决条件。
二、 社团组织开展环境公益诉讼的作用和意义
环境公益诉讼是为了保护不特定多数人的公共环境利益免受污染和破坏，与案件诉讼请求没有法定利害关系的单位（含法人、社团组织、企事业单位）和 个人，依法对污染和破坏环境者依据违法或者不履行环境保护法定职责的行政机关提起的诉讼，可分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
在我国目前环境污染事件持续高发，环境污染纠纷不断凸显的情况下，以司法手段推进环境保护已成为全社会的共识，而环境公益诉讼正是实现司法保护 环境的有效途径。中华环保联合会立足于维护公众和社会的环境权益，作为社团组织以原告身份提起的这两例环境公益诉讼顺利立案、审结，突破了《民事诉讼 法》、《行政诉讼法》对原告资格"直接利害关系"的严格限定，实现了我国社团组织进行环境公益诉讼的"破冰"，从而为推动建立我国环境公益诉讼制度奠定了 实践基础。
这两起环境公益诉讼从受理至结案均在三个月内完成，诉讼目的均已达到，有效节约了国家的司法资源，为环保社团组织开展公益诉讼做出了实践样板。其作用和意义是多方面的：
（一） 依法维护了国家和社会的环境公共利益
环保社团组织是以实现环境公益为宗旨、不以盈利为目的非政府组织，因此在诉讼意志上很少会受到干扰，更愿意主动提出公益诉讼，使环境违法者付出 法律代价。此外，环保社团组织作为诉讼主体是最公平、最公正、最有代表性的，既可以帮助政府和国家起诉环境污染者，也可以帮助民众和弱势群体起诉污染肇事 者，将其绳之以法，或对环境进行修复补偿，实行依法治理环境、保护环境。
中华环保联合会开展的上述两起环境公益诉讼，达到了维护国家和社会公共环境利益的诉讼目的。其中，在中华环保联合会提起对贵州省清镇市国土资源 局不履行收回土地使用权法定职责的行政公益诉讼后，清镇市国土资源局及时履行职责，收回了该宗国有土地使用权以及地块上全部建筑物或其他附着物，同时注销 该块土地使用权证。使15年都没有解决的问题，一个月内就解决了；在中华环保联合会提起对江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷的民事公益诉讼后，江 阴港集装箱有限公司积极进行环境治理，使周边环境质量得到显著改善，本案的判决结果虽然是由法院主持进行了民事调解，但最终民事调解书的内容是以判决形式 出具的，即以民事调解书的形式实现了判决书的功能。此外，本调解书还专门设定了检查督促条款：自调解协议签订之日起每30天，被告江阴港集装箱有限公司必 须向法院书面报告本调解协议的履行情况，并附当地环境保护行政主管部门的环境监测报告。案件受理费80元，由被告江苏江阴港集装箱有限公司负担。
（二）成为政府环境执法的必要补充
目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较"软弱"，环境保护行政执法很难到位。随着经济的发展，环境执法工作量不断增加， 现有的环境行政执法力量严重不足（执法人员数量少、执法素质不高、执法装备落后等），环境监管不力现象突出。而环境行政执法只能追究环境违法者的行政法律 责任，当违法者违反环境保护法律法规，侵害社会公共利益，但又未触犯刑律时，按照现行法律，无人能充当环境公共利益的代言人而对违法者提起民事诉讼，实际 上变相纵容了环境违法行为。因此，当前环境保护的严峻形势迫切需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题，让违法者得到应有的惩处。通过环境公益诉 讼的手段来促进解决环境污染问题，必将成为环境行政执法的有力补充。
（二） 可以充分发挥环保社团组织的社会监督作用
一般传统的观点认为环保社团组织的工作领域主要是参与环境法制宣传、环境监督、环境教育等方面，即意味着环保社团组织的作用是辅助性的，只能为 环境保护事业摇旗呐喊。而此次中华环保联合会作为原告主体提起环境公益诉讼,表明我国环保社团组织不仅具有积极参与环境保护的高昂热情，更拥有能成为我国 环境保护事业直接推动者的能力。从这个意义上说，本次环境公益诉讼案件的进行预示着环保社团组织已在环境保护的主干线，大舞台上开始发挥作用。
社团组织开展环境公益诉讼如同悬于环境污染破坏者和不履行环境资源保护法定职责者头上的利剑。当前，一些污染企业严重缺失社会责任，或者恃于地 方利税大户而对环境行政执法不屑一顾；部分环境资源管理行政机关手握大权而不积极履行职责监督和治理污染。而赋予社团组织公益诉讼这个"尚方宝剑"，就可 以充分发挥其监督作用，对污染破坏环境者或不依法行政，怠于职责的行政机关提出诉讼，使其付出法律代价，从而形成全社会对环境违法行为进行监督和控告的氛 围，达到震慑环境违法者、推进行政机关依法行政的效果，使我国环境保护工作真正步入法治轨道，走依法治理环境的道路。
（四）引导公众积极参与环境保护事务
环境污染属于社会公害，政府不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而居住在污染源附近的公众常常是违法排污行为最经济、最有 效的监控者。作为由热心公益的民众组成的社团组织，其本身就是公众意愿的代表。在现实中，由于我国传统文化的影响和囿于公众自身的条件及其他社会因素，公 民个人受到污染侵害后往往不愿、不能或不敢通过法律诉讼解决环境污染损害问题。而作为以实现公益为目的的社团组织就可以充当公众利益的代表，一方面通过法 律援助帮助受污染侵害的公众维护环境权益，另一方面可以直接以原告身份通过公益诉讼维护社会公共环境利益。
环保社团组织开展环境公益诉讼不仅是公众环境意识觉醒和司法进步的表现，它的广泛推行，对便利公众参与国家事务的监督和公共事务的管理，对扩大 公众对环境公共事务的有效参与，促进社会公平、正义，构建和谐社会，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法治化水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可 持续的科学发展观，都具有十分积极的促进作用。
（五）有利于将环境纠纷解决纳入到法制轨道，减少社会不稳定因素
目前我国环境污染纠纷居高不下，由环境污染纠纷引发的群体性事件不断增多，严重影响局部社会的稳定。一些环境污染纠纷持续多年，久拖不决，且往 往污染受害者状告无门，由此导致群众对于环境污染积怨颇深，极易采取极端手段进行环境维权。通过环保社团开展环境公益诉讼可以及时化解群众的积怨，引导公 众理性维权，以正当途径维护合法的环境权益，减少社会不稳定因素，构建和谐社会。
三、关于推进社团组织开展环境公益诉讼的几点思考
（一）要从法律上确立社团组织进行环境公益诉讼的原告地位
2005年12月3日发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出"发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。"这是我国首次明确提出社团组织推动环境公益诉讼的作用，表明国家是支持社团组织开展环境公益诉讼的。
由于传统诉讼对原告资格的严格限定，环保社团组织要成为环境公益诉讼的重要力量，就必须要解决法律对其原告资格的认定。从目前我国现实法律环境 来看，短期内通过修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》解决社团组织公益诉讼原告资格问题非常困难。比较现实的操作可从修订环保单项法律入手，如对《环境保 护法》第六条进行修改，明确规定"一切单位和个人都有保护环境的义务，也有保护环境的权利，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。对造成环 境污染，危害公共环境利益的单位和个人有权提起环境公益诉讼"，或在修改《大气污染防治法》时设立专门的环境公益诉讼条款。
目前最有效的方法是通过由最高人民法院对《环境保护法》第六条规定:"一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。"进行司法解释，明确"一切单位和个人"的起诉权即可。
此外，环保社团组织应积极通过开展环境公益诉讼实践积累经验，探索环境公益诉讼的现实路径，并向立法或司法机关提出适于操作的，具有我国特点的环境公益诉讼制度的建议，以期推进建立我国环境公益诉讼制度的进程。
（二）要建立社团组织开展环境公益诉讼的保障制度
社团组织作为非营利性公益机构，其本身是接受社会捐赠、自负盈亏的，为鼓励其进行环境公益诉讼，应建立保障制度：
1. 诉讼费用规则向原告倾斜
环保社团组织基于维护社会公共环境利益的公益性目的向法院提起诉讼，其所面对的被告或者是企业或者是行政机关。环保社团组织一方面要面对经济或 技术实力远超过自己的企业或行政机关，另一方面还要承受诉讼带来的高昂费用。这些费用将会给非营利性的环保社团组织原告带来非常大的经济压力，甚至会让其 放弃诉讼，这显然会放任污染行为的继续。环境公益诉讼制度的运行将失去实效。因此，应在诉讼费用规则中明确原告诉讼费用的缓减免。
2.有效的先予执行制度
社团组织在开展环境公益诉讼过程中，法院应根据预防原则，在作出判决前暂时中止被诉的环境违法行为或行政行为，以防止造成更大的污染或破坏。
3.限制社团组织原告撤诉
环保社团组织提起的环境民事公益诉讼不应基于《民事诉讼法》第13条规定："当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。"进 行撤诉。因为环境民事公益诉讼并非为了环境私益，而是为维护环境公益进行的诉讼，所以一旦法院受理后，环保社团组织就无权要求撤诉，并应按照法庭的要求， 积极参加庭审等诉讼活动。这样的设置可以起到预防滥诉的效果。
（三）推进环境信息公开
《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法(试行)》的施行无疑会极大地推进全社会对环境污染的监督。但由于这一制度刚刚开始执行，必然在可操 作性上存在很多有待进一步解决的问题，这同样有赖于环保社团组织在发挥社会监督作用时有效推进环境信息公开，为开展环境公益诉讼提供有力的诉讼证据支撑。
（四）要引导社团组织健康发展
我国环保社团组织起步晚，成长迅速，发挥作用明显，但发展不均衡。由政府发起成立的环保社团组织数量多、管理规范、能力强，但独立性不够，一些 省级以下的组织开展活动不经常；学生环保社团数量大、热情高，但组织不稳定，负责人变动频繁；由民间自发成立的环保社团组织较活跃，数量少，组织松散，存 在内部机构建设不完善，工作随意性大的问题；国际环保组织驻大陆机构数量少，工作条件好，但普遍存在在大陆没有注册的问题。总体而言，我国的环保社团组织 在当下的发展阶段总体上还不够成熟，还需进一步引导和发展，使其有能力开展环境公益诉讼。
（五）要在环境问题较为突出的地区成立综合性的环境保护审判庭
在我国环境问题较为突出的地区成立综合性的环境保护审判庭，可以使司法机关集中诉讼资源优势从立案、举证、庭审到执行进行全方位的诉讼指导和服 务，有效缓解污染受害群众因受限于专业知识的缺乏和诉讼经验的不足造成告状难、打赢官司更难的问题，同时也会进一步化解由于环境污染问题引发的群体性事 件，促进社会和谐稳定。
此外，环保法庭对民事和行政原告主体资格进行了拓展，确认了包括环保部门、检察院和环保社团组织为民事和行政原告的环保诉讼主体地位，从而使我国环境公益诉讼有了进行实践的条件，这必将对维护社会的环境权益提供极大的支持。
实践表明，社团组织开展环境公益诉讼有诸多优势，也是落实科学发展观的具体行动，我们衷心地希望通过发挥社团组织作用，推进环境公益诉讼，有效维护公众和社会的环境权益，实现"喝上干净的水、呼吸新鲜的空气、吃上放心的食物、在良好的环境中生产生活"的目标！
No comments:
Post a Comment